Wat zijn de boetes onder de AI Act, en kan een gemeente er een krijgen?

Stel: u bent functionaris gegevensbescherming (FG) of privacyjurist bij een gemeente. De gemeente gebruikt een chatbot op de website en een model dat bijstandsdossiers een risicoscore geeft. Het college vraagt u: "Welke boete riskeren we onder de AI Act?" Het eerlijke antwoord heeft twee kanten. De AI Act kent hoge boetes, maar in Nederland kan op dit moment nog geen toezichthouder er een opleggen. De AVG-boete kan wel, nu al, ook aan een gemeente.

Les 1: de AI Act kent drie boetetreden

Artikel 99 van de AI-verordening noemt drie maxima:

1. Tot 35 miljoen euro of 7 procent van de wereldwijde jaaromzet voor het overtreden van een verbod uit artikel 5, zoals sociale scoring of emotieherkenning op het werk (lid 3).
2. Tot 15 miljoen euro of 3 procent voor een lijst andere plichten (lid 4): die van aanbieders (artikel 16), gemachtigden, importeurs en distributeurs, de samenwerkingsplichten in de keten (artikel 25 leden 2 en 4), de plichten van gebruiksverantwoordelijken (artikel 26), de eisen aan aangemelde instanties en de transparantieplichten van artikel 50.
3. Tot 7,5 miljoen euro of 1 procent voor het verstrekken van onjuiste, onvolledige of misleidende informatie aan aangemelde instanties of toezichthouders na een verzoek (lid 5).

Voor aanbieders van AI-modellen voor algemene doeleinden is er een aparte regeling. Daar beboet de Europese Commissie, tot 3 procent van de wereldwijde jaaromzet of 15 miljoen euro, als dat hoger is (artikel 101 lid 1).

Let op wat niet in de lijst van lid 4 staat. De AI-geletterdheidsplicht van artikel 4 en de grondrechteneffectbeoordeling (FRIA) van artikel 27 hebben in de verordening zelf geen eigen boetetrede. Lidstaten moeten voor elke inbreuk door operatoren sancties vaststellen (lid 1). Of dat een boete wordt of bijvoorbeeld een last onder dwangsom, kiezen zij zelf in hun nationale wet. Daarover meer in les 5.

Les 2: voor een gemeente telt het bedrag, niet de omzet

In alle drie de treden geldt het percentage alleen "indien de overtreder een onderneming is" en als dat hoger uitkomt. Een gemeente die overheidstaken uitvoert, is in de regel geen onderneming. Voor haar is dan alleen het bedrag het maximum: 35, 15 of 7,5 miljoen euro. Dat is een plafond, geen tarief. Bij elke boete weegt de toezichthouder onder meer de aard, ernst en duur van de inbreuk, het aantal getroffen mensen, de mate van schuld en de samenwerking om de inbreuk te herstellen (lid 7).

Voor ondernemingen zijn er twee kortingsregels. Voor een kmo of start-up geldt in alle drie de treden het laagste van bedrag en percentage (lid 6). Voor een kleine midcaponderneming geldt het laagste alleen bij de treden van lid 4 en lid 5 (lid 6 bis). Bij een verboden praktijk betaalt een kleine midcap dus het hoogste, net als een grote onderneming.

Les 3: een boete kan pas als de plicht zelf al geldt

Het boetehoofdstuk van de AI Act (hoofdstuk XII) is van toepassing sinds 2 augustus 2025; de boetes voor modelaanbieders van artikel 101 sinds 2 augustus 2026 (artikel 113). Maar een boete kan alleen voor een plicht die al geldt:

• Verboden praktijken (artikel 5): sinds 2 februari 2025. De nieuwe verboden op door AI gemaakte intieme beelden zonder toestemming en op beelden van kindermisbruik gelden vanaf 2 december 2026.
• Transparantie (artikel 50), zoals de melding dat iemand met een chatbot praat en het labelen van deepfakes: sinds 2 augustus 2026.
• Plichten voor hoog-risicosystemen uit bijlage III, zoals artikel 26 voor gebruiksverantwoordelijken: vanaf 2 december 2027. Is een systeem dat bedoeld is voor gebruik door overheidsinstanties al vóór die datum in de handel gebracht of in gebruik gesteld, dan gelden ze pas na een aanzienlijke wijziging, en uiterlijk vanaf 2 augustus 2030 (artikel 111 lid 2).

Voor de gemeente uit ons voorbeeld betekent dit: voor de chatbot geldt artikel 50 nu al, met de trede van 15 miljoen euro. Let wel op wie welke plicht heeft. De melding dat iemand met AI praat, is een plicht van de aanbieder (artikel 50 lid 1). Heeft de gemeente de chatbot zelf laten bouwen en onder eigen naam in gebruik genomen, dan kan zij aanbieder zijn. Koopt zij een kant-en-klare chatbot in, dan ligt die plicht bij de leverancier. Als gebruiksverantwoordelijke moet de gemeente dan vooral zelf deepfakes labelen en AI-teksten die zij publiceert om inwoners over zaken van algemeen belang te informeren, tenzij een medewerker de tekst heeft nagekeken en de gemeente er redactioneel verantwoordelijk voor is (artikel 50 lid 4). Voor het bijstandsmodel gelden de hoog-risicoplichten nog niet. Een verbod uit artikel 5, zoals sociale scoring, geldt wel al. Lees bij zo'n model ook ons artikel over AI voor fraudesignalen in de bijstand.

Les 4: in Nederland kan nog geen Nederlandse toezichthouder een AI Act-boete opleggen

De AI Act geeft de maxima, maar laat het opleggen aan de lidstaten. Zij stellen de regels voor sancties vast en melden die uiterlijk op de datum van toepassing aan de Commissie (artikel 99 leden 1 en 2). Elke lidstaat bepaalt ook in hoeverre overheden een boete kunnen krijgen (lid 8).

Nederland heeft dat nog niet gedaan. Er is nog geen markttoezichthouder voor de AI Act aangewezen. Het wetsvoorstel dat dit moet regelen, de Uitvoeringswet AI-verordening, lag van 20 april tot 1 juni 2026 in internetconsultatie. Volgens de planning van het kabinet wordt het in het tweede kwartaal van 2027 bij de Tweede Kamer ingediend (Kamerstuk 26643, nr. 1554). Daarna moeten Tweede en Eerste Kamer het nog behandelen.

Zonder die wet kan geen Nederlandse toezichthouder een AI Act-boete opleggen. Alleen de Europese Commissie kan nu al beboeten, en dan alleen aanbieders van AI-modellen voor algemene doeleinden (artikel 101). De Algemene wet bestuursrecht is daar duidelijk over: de bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie bestaat slechts voor zover zij bij of krachtens de wet is verleend (artikel 5:4 lid 1 Awb). Een boete werkt ook niet terug: een sanctie mag alleen worden opgelegd als de overtreding en de sanctie al vóór de gedraging in een wettelijk voorschrift stonden (artikel 5:4 lid 2 Awb). Naar onze lezing kan dus alleen een overtreding die doorloopt nadat de uitvoeringswet in werking is getreden, met een AI Act-boete worden bestraft. Dat is geen vrijbrief. De verboden en de transparantieplichten gelden rechtstreeks, en wie ze nu overtreedt, overtreedt de wet. Bovendien kan hetzelfde gedrag vaak nu al onder de AVG worden beboet (les 6).

Les 5: wat het Nederlandse wetsvoorstel voorstelt

Het conceptwetsvoorstel geeft een beeld van wat komt. Het is een consultatieversie en kan nog veranderen. Drie punten zijn voor gemeenten van belang.

De AP is de beoogde toezichthouder voor veel overheidstoepassingen. Volgens artikel 2.2 van het concept houdt de AP toezicht op de verboden praktijken (samen met de AFM en DNB) en op de hoog-risicosystemen uit bijlage III punten 1, 3, 4, 5 onder a en d, 6, 7 en 8 onder b. Punt 5 onder a gaat over systemen waarmee overheden beoordelen of iemand recht heeft op een uitkering, of die beperken, intrekken of terugvorderen. Voor de transparantieplichten van artikel 50 zijn de AP en de AFM de beoogde toezichthouders.

Ook de FRIA wordt beboetbaar. Artikel 3.7 lid 2 van het concept geeft de toezichthouders voor bijlage III de bevoegdheid om een boete op te leggen tot het maximum van artikel 99 lid 4 (15 miljoen euro) voor onder meer artikel 27 (de FRIA), artikel 49 leden 2 en 4 (bepaalde registraties in de EU-databank) en artikel 86 (het recht op uitleg). Die bepalingen staan niet in de Europese lijst, maar Nederland voegt ze toe. De registratieplicht van een gemeente zelf (artikel 26 lid 8 met artikel 49 lid 3) valt al onder de Europese lijst, via artikel 26. De AI-geletterdheidsplicht van artikel 4 staat niet in de boetebepaling. Volgens de toelichting blijft de handhaving daar beperkt tot herstelsancties, vooral de last onder dwangsom: een opdracht om binnen een termijn te verbeteren, op straffe van een geldbedrag.

Boetes aan overheden worden niet uitgesloten. De toelichting zegt het letterlijk: de bepalingen over bestuurlijke boetes sluiten niet uit dat zulke boetes aan overheidsinstanties of -organen worden opgelegd (paragraaf 4.5.4.2 van de ontwerp-memorie van toelichting). De overtreder is volgens artikel 5:1 lid 2 Awb degene die de overtreding pleegt of medepleegt, en daaronder vallen volgens de toelichting ook overheden. Blijft dat zo in de definitieve wet, dan kan ook een gemeente een AI Act-boete krijgen, tot hetzelfde vaste bedrag als een bedrijf, maar zonder omzetpercentage.

Les 6: de AVG-boete bestaat al, ook voor gemeenten

Ook de AVG laat het aan de lidstaten over of overheden een boete kunnen krijgen (artikel 83 lid 7 AVG). Nederland heeft dat geregeld: de AP kan een overheidsinstantie of overheidsorgaan een bestuurlijke boete opleggen tot de bedragen van artikel 83 leden 4 tot en met 6 AVG (artikel 18 UAVG). Dat is tot 10 miljoen euro, bijvoorbeeld voor een ontbrekende of te late DPIA, en tot 20 miljoen euro voor het overtreden van de beginselen, de grondslag of het verbod op bijzondere persoonsgegevens.

De AP heeft dat ook gedaan, juist bij risicomodellen en fraudebestrijding:

• Belastingdienst, 2,75 miljoen euro (december 2021): de nationaliteit van aanvragers van kinderopvangtoeslag werd onder meer gebruikt als indicator in een systeem dat aanvragen automatisch als risicovol aanwees. Volgens de AP was dat onrechtmatig en discriminerend (persbericht AP).
• Belastingdienst, 3,7 miljoen euro (april 2022): de zwarte lijst FSV, zonder grondslag, met vaak onjuiste gegevens en een interne privacytoezichthouder die niet op tijd bij de opzet werd betrokken (persbericht AP).
• Tien gemeenten, samen 250.000 euro (februari 2026): dossiers met gevoelige informatie over het geloof en de politieke voorkeur van islamitische inwoners, die de gemeenten niet mochten hebben, zonder dat die inwoners het wisten. De AP woog mee dat de overtredingen kort duurden, grotendeels verjaard waren en plaatsvonden in een complex politiek-bestuurlijk krachtenveld (persbericht AP).

Een boete is niet altijd het eindpunt. De AP gaf de gemeente Enschede in 2021 een boete van 600.000 euro voor wifi-tracking in de binnenstad. De rechtbank herriep het boetebesluit, en de Raad van State bevestigde dat op 29 juli 2026: de AP had in het besluit niet bewezen dat het om persoonsgegevens ging, en een nieuw standpunt dat zij pas bij de rechter innam, telde niet mee (ECLI:NL:RVS:2026:4403). De les is niet dat wifi-tracking mag. De les is dat ook een overheid recht heeft op een zorgvuldig bewezen besluit.

Les 7: dezelfde fout kan onder twee wetten vallen

Een risicomodel dat inwoners zonder grondslag profileert op nationaliteit, overtreedt nu de AVG. Is het een hoog-risicosysteem en gelden die plichten eenmaal, dan kan hetzelfde gebrek ook onder de AI Act vallen. Twee boetes stapelen zich niet zomaar op. Bij een AI Act-boete moet de toezichthouder meewegen of andere markttoezichtautoriteiten al een boete gaven voor dezelfde inbreuk, en of andere autoriteiten al een boete gaven voor inbreuken op ander Unie- of nationaal recht die het gevolg zijn van hetzelfde handelen of nalaten (artikel 99 lid 7 onder b en c). Volgens het concept is de AP voor veel overheidstoepassingen bovendien de beoogde toezichthouder onder beide wetten.

Ook voor banken en werkgevers

Een bank is een onderneming. Voor haar geldt het percentage als dat hoger is dan het bedrag: tot 3 procent van de wereldwijde jaaromzet voor de plichten van lid 4, en onder de AVG tot 4 procent. Volgens het concept zijn de AFM, DNB en de AP de beoogde toezichthouders voor kredietwaardigheid en levens- en ziektekostenverzekeringen (bijlage III punt 5 onder b en c).

Een werkgever die op het werk emoties van medewerkers laat herkennen, overtreedt sinds 2 februari 2025 een verbod (artikel 5 lid 1 onder f), behalve bij medische of veiligheidsredenen. Dat is de hoogste trede, en een kleine midcap krijgt daar geen korting. Voor AI bij werving en selectie gelden de hoog-risicoplichten vanaf 2 december 2027.

Wat u nu doet

1. Maak een lijst van uw AI-toepassingen en zet bij elke toepassing welke plicht nu al geldt: een verbod (artikel 5), transparantie (artikel 50) of later de hoog-risicoplichten.
2. Begin bij artikel 50: controleer of uw leverancier de AI-melding in de chatbot heeft ingebouwd, en label zelf deepfakes en AI-teksten die u publiceert om inwoners te informeren, tenzij een medewerker de tekst heeft nagekeken en de gemeente er redactioneel verantwoordelijk voor is.
3. Behandel de AVG als het kader waarin u nu kunt worden beboet. Doe bij een risicomodel de DPIA voordat het systeem draait, en betrek de FG op tijd.
4. Houd het wetsvoorstel in de gaten: komt de FRIA-boete erin, dan is de FRIA voor gemeenten geen vrijblijvend document meer.
5. Wilt u snel zien welke plichten bij uw toepassing horen? Doe de casus-check.

Meer over de transparantieplichten en hun handhaving leest u in artikel 50: handhaving en boetes. Over het handhavingsbeleid van de AP onder de AVG schreven we het handhavingsbeleid van de AP voor gemeenten.